Charles Carrera  

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Presupuesto sin presente ni futuro

Lunes, Noviembre 30, 2020

Este Presupuesto representa un profundo retroceso en las condiciones de vida de la población. Con este presupuesto se pierden derechos adquiridos, se afectan servicios públicos y coloca el peso del recorte en las espaldas de las y los trabajadores y los jubilados. 

¡La Ley de presupuesto, es una de las leyes más importante de un período de Gobierno! Es la ley, donde se pone negro sobre blanco, lo que se propone hacer. Un tributarista brasileño expresaba: “¡La Ley de presupuesto es la ley más revolucionaria de todas, ya que con ella cumplo con lo que prometí en campaña!”

Este proyecto, está siendo tratado en una coyuntura muy particular; una pandemia que está provocando una crisis sanitaria, económica, social y cultural. Algunos autores hablan inclusive de un cambio de época que abre enormes incertidumbres.

También ha generado consenso, sobre todo respecto a la necesidad de Estados Fuertes para enfrentar la crisis. Estados presentes que puedan brindar respuestas a los sectores afectados por el desempleo o la precariedad y medidas dirigidas a los sectores de actividad económica más castigados y sobre todo el respaldo y apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

Mientras estas medidas se están tomando en todo el mundo en Uruguay se procesa un ajuste fiscal. Se mira para otro lado y se recorta el gasto público y se carga el peso de la crisis en los trabajadores/as, los jubilados y los sectores más desprotegidos.

Además, este proyecto de presupuesto quinquenal ignora los fuertes procesos de reordenamiento de la economía que se están dando a nivel mundial. Hoy existe y está en marcha un proceso de transformación en el mundo de la producción y del trabajo y también en múltiples aspectos de la vida social como resultado de la revolución tecnológica en curso.

Este presupuesto es una de las mejores síntesis conceptuales de la orientación y de las prioridades de esta administración. Es antesala de las peores consecuencias del modelo liberal fracasado en los 90 que privilegia el crecimiento de la economía, (muy incierta en momentos como los que estamos viviendo) para unos pocos y exitosos triunfadores (Los Malla Oro) que deberá sostenerse y llevarse a cabo a costa y sobre los hombros de la inmensa mayoría de la población. Que, si todo va bien, seguirá recibiendo canastas, “ayudas”, refugios y “empatía” y “apego” para que puedan seguir contribuyendo con el bien mayor que es que los números cierren.

Presos de su visión ideológica, abandonan las promesas que realizaron en campaña. El 11 de marzo se anunció el Decreto 90/020 y comenzó el proceso de ajuste fiscal vía recortes, que continúa vigente (salvo muy pocas excepciones) y se viene aplicando a cal y canto a pesar de la emergencia sanitaria decretada dos días después, y que lo consolidan en una ley, que marcará los próximos 5 años.

El fundamento político-ideológico que sustenta la política económica inaugurada el 1º de marzo –básicamente- fue quitarle “el lastre”, es decir, impuestos y regulaciones “distorsivas”, al sector privado para que “la malla oro”, al decir del presidente Luis Lacalle Pou, invierta y genere empleo– lo cual explica la decisión de mantener inalterable la orientación de la política fiscal, con o sin pandemia.

Las respuestas económicas y políticas que se están llevando a cabo por este Gobierno son similares a las que se implementaron en la crisis de 2002, aunque una y otra no tengan absolutamente ninguna similitud, salvo algunos integrantes del equipo económico.

Es que, a pesar del relato dominante que la crisis de 2002 fue producto del contagio de las crisis de Argentina y Brasil hoy podemos asegurar que fue autóctona y autogenerada. Resultado de la acumulación de años de atraso cambiario, enorme debilidad fiscal, conexión directa con la plaza financiera de Argentina, altos niveles de endeudamiento, entre otras tantas vulnerabilidades.  La crisis actual, es el resultado de impactos abrumadoramente globales y de origen “regulatorio” (en el sentido de que el frenazo es provocado para combatir la pandemia).

Sin embargo, a diferencia del 2002 esta crisis encuentra a Uruguay con las fortalezas suficientes para enfrentar la situación actual con estabilidad. Que se exhiben, con razón, frente a los inversores externos y que se le niegan a la sociedad uruguaya intentando hacer responsable a las administraciones anteriores de las decisiones de la política de ajuste. Estamos a contracorriente de las políticas impulsadas por la mayoría de los países del mundo y recomendadas por los Organismos Internacionales.

El mundo, liderado por los países del G-20, ha adoptado medidas sincronizadas sin precedentes, que incluyen 12.000 millones de dólares en medidas fiscales y un enorme apoyo de liquidez por parte de los bancos centrales, que han frenado la caída de la economía mundial.

Las condiciones de financiamiento se han flexibilizado para todos los prestatarios, excepto para los de mayor riesgo. El Fondo Monetario Internacional releva también el impacto del impulso fiscal sobre el resultado fiscal y el endeudamiento: “Las consecuencias de la crisis en las finanzas públicas, sumadas a la pérdida de ingresos por la contracción de la producción, han sido enormes. En 2020, se prevé que los déficits públicos suban, en promedio, 9% del PIB y, según proyecciones, la deuda pública se aproximaría al 100% de PIB, un máximo sin precedentes. Conforme a los supuestos de base de una recuperación saludable de la actividad económica y tasas de interés bajas y estables, se espera que el coeficiente de deuda pública mundial se estabilice en 2021, en promedio, salvo en China y Estados Unidos. Sin embargo, queda mucho por hacer para resolver el aumento de la pobreza, el desempleo y la desigualdad e impulsar la recuperación económica”.

Por su lado, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en su informe económico de setiembre, relevó que “el esfuerzo fiscal para tratar la crisis, en promedio para América Latina es de 4,1% del PIB, lo que es acompañado de garantías estatales de crédito de hasta 10% del PIB”.

Sin embargo, en nuestro país con “grado inversor”, con emisiones de deuda exitosas y con un adecuado manejo sanitario de la pandemia, la publicación fiscal del MEF establece que “en los doce meses cerrados a agosto, los efectos imputados al Fondo Solidario COVID-19 se estimaron en 0,8% del PIB”.

La programación económico-financiera presentada en la exposición de motivos establece que, para atender la emergencia sanitaria, social y económica, los recursos “encapsulados en el Fondo Coronavirus” alcanzarían, al cabo del año, en el entorno de 768 millones de dólares, 1,7 % del PIB.

Por lo tanto, la respuesta nacional luce totalmente insuficiente, mírese por donde se lo mire. Es hora de que el Gobierno asuma que debemos atender las características de la crisis global provocada por la pandemia, y de valorar las diversas fortalezas heredadas porque sobre ellas se están sosteniendo las respuestas a la crisis sanitaria y social. Saber el punto de partida para continuar avanzando es de buena administración y permite proyectar el camino a seguir. 

Es hora de que este gobierno asuma, que el tejido productivo y social que se está deteriorando a consecuencia de la pandemia será muy difícil de recuperar inclusive si se concretan las predicciones de este equipo económico. CEPAL habla de la década perdida y de 30 años para recuperar los costos sociales de sus consecuencias.

Por momentos parece que se está utilizando la crisis de la pandemia como una oportunidad para acelerar o consolidar un determinado proyecto político-ideológico. Según los organismos internacionales es necesario concentrar todas las energías en “Poner fin a la crisis sanitaria; reforzar el puente económico hacia la recuperación y, finalmente, construir las bases de una economía mejor para el siglo XXI”. Como se ve, la idea, incluso desde la cúspide de la ortodoxia, es, al menos en el plano retórico, que el apoyo a la recuperación sea potente y efectiva y, a la vez, incorpore las tendencias y transformaciones en curso a escala global.

En las agendas y planes de recuperación de muchos países se diseñan políticas y asignan recursos para: gestionar el despliegue de la transformación digital del sistema productivo y las propias formas de intercambio y consumo; encauzar los impactos de la automatización en el mundo del trabajo; atender la transición ecológica; y prever las tendencias des globalizadoras que están presentes en el redespliegue territorial de las cadenas de valor.
Todo ello teniendo en cuenta los desafíos de la cada vez menos tolerada desigualdad de la distribución de la riqueza y el ingreso.

Análisis de la propuesta presupuestal

La discusión del presupuesto nacional nos permitió estudiar y conocer la perspectiva del Poder Ejecutivo a través del vínculo entre tres dimensiones:

• las necesidades y desafíos que enfrenta, y enfrentará en el quinquenio, la sociedad;
• los lineamientos de política pública y las metas y objetivos que proponen,
• las asignaciones de recursos y los cambios normativos que se incorporan en el presupuesto.

Sin embargo, lo que no incluye el presupuesto:

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encargado de un área de política que enfrenta transformaciones, a partir de la incorporación de tecnología en el sistema productivo, comparables a las sucedidas durante la Revolución industrial, aunque ahora con una amplitud, intensidad y a un ritmo incomparablemente superior, no encontramos un artículo que refiera a la “automatización”, “robotización” o “transformación digital”. En cuanto a metas e indicadores asociados a la gestión de las transformaciones en curso (acelerados por la pandemia), ni hablemos.

Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), no encontramos un artículo que refiera a “economía digital”. La agenda del MIEM parece estar copada por los temas vinculados a la energía, las telecomunicaciones y la gobernanza de las empresas públicas que son, por cierto, relevantes, y que, como se sabe, son abordados con el conocido sesgo “pro mercado” (o, más bien, pro sector privado).

Ministerio de Ambiente, el proyecto no contiene líneas de acción ni medios asociados para enfrentar los desafíos de la “transición ecológica”.

Cancillería: “Por deformación profesional, preferiría estar hablando de la apertura de embajadas y consulados, y no de cierres”, fue casi todo lo dicho con algún sentido de urgencia por el canciller Francisco Bustillo en relación al enorme desafío que es para su ministerio, y que se supone debería estar reflejado en la planificación presupuestaria del quinquenio, la gestión de parte importante de la inserción económica del país en un marco internacional, y regional, que es objeto de intensas tensiones y transformaciones.

Ministerio de Turismo: Pocas actividades fueron tan golpeadas por la pandemia como lo ha sido el turismo, y son pocos países los que, como el nuestro, el turismo adquiere tanta relevancia por la generación de actividad, divisas y empleo. Enfrentado a la necesidad de planificar el sustento presupuestario de las grandes líneas programáticas para el quinquenio, y teniendo en cuenta los estragos provocados en el presente por la pandemia, el futuro de esta actividad debiera de proyectar grandes transformaciones.

Sin embargo, no hubo mayores reflexiones sobre los gigantescos desafíos que enfrenta el sector, ni sobre posibles adecuaciones de la estructura del Ministerio. Se mencionaron las rebajas de IVA y algún otro tributo (volviendo al estado de situación pre-pandemia, en la mayoría de los casos), con los que se espera, al parecer, satisfacer las necesidades del sector.

Existe una falta de conexión de los contenidos del presupuesto con los estragos y consecuencias que provoca la pandemia y, con una mayor perspectiva, con los enormes desafíos que suponen la revolución tecnológica, la economía digital y la transición ecológica sobre el mundo de la producción y el trabajo.

Lo que sí incluye el presupuesto: Es un fuerte ajuste fiscal y la falta de certezas

En la peor crisis económica de los últimos 100 años según advierte CEPAL, donde miles de compatriotas han perdido su fuente de trabajo, el equipo económico pone todo su esfuerzo en el control del déficit fiscal y la inflación, y solicita que sean evaluados por ello, evidenciando que la prioridad de las políticas públicas está realmente lejos de las necesidades de los uruguayos.

Este Presupuesto plantea un profundo ajuste fiscal, perpetuando el ya iniciado con los recortes propuestos al gasto público por el Decreto 90 de este año.

En este presupuesto no existe certeza sobre las efectivas asignaciones de recursos con que cada inciso dispondrá o si será necesario implementar sucesivos recortes de los créditos asignados para alcanzar niveles de gasto consistentes con una meta fiscal propuesta.

Asimismo, parecería indicar que los créditos presupuestales no se ajustarán por inflación o se aplicarán topes similares a los del Decreto 90/020, (que topea los gastos de funcionamiento e inversión de la Administración Pública y exhorta a los organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución de la República, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales, a adoptar medidas similares), medidas que serán la norma y no la excepción en este período.

Tampoco existe certeza que las partidas asignadas a remuneraciones puedan ser ejecutadas. No olvidemos que el Decreto 90/020 dispuso que las vacantes generadas a diciembre del 2019 en los organismos de la Administración Central no pueden ser llenadas y que sólo se puede llenar una de cada tres de las generadas con posterioridad a esa fecha, y esta ley de presupuesto todavía complejiza bastante el proceso para poder concretar el llenado de esas vacantes.

Como resultado de lo antes expresado, los incisos verán caer sus partidas presupuestales entre los años 2020 y 2024 y por lo tanto, las políticas públicas que llevan adelante se irán viendo comprometidas conforme avance el período de gobierno.

El proyecto presentado por el Poder Ejecutivo plantea para 2021, un recorte cercano a los 15.000 millones de pesos respecto a lo que el Presupuesto anterior asignaba a la Administración Central y a los organismos del 220.

De los 15.000 millones, más de la mitad se recorta en gastos de funcionamiento, mientras que la otra mitad recorta casi en partes iguales recursos para remuneraciones y para ejecutar inversiones.

En este escenario, la Administración Central pierde casi 7.000 millones de pesos. Más de 70% de ese recorte se explica por menores rubros asignados a Presidencia de la República y a los ministerios del Interior, Educación y Cultura, y Vivienda y Ordenamiento Territorial.

Los organismos del 220 pierden 8.000 millones de pesos respecto al Presupuesto anterior; casi 90% de esa pérdida afecta el crédito de ANEP, ASSE, UDELAR y el Poder Judicial.

Si se analiza por área de impacto de los recortes presupuestales, dos tercios de ellos estarán dirigidos a las áreas más sensibles para la población: educación, salud, vivienda y protección social. 

Educación

Con esta asignación presupuestal, ANEP no podrá cumplir con el Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024. En este organismo, el mayor recorte se verifica en las partidas de remuneraciones, lo cual implica que la propuesta no contempla mejora alguna en el salario de docentes y funcionarios, pero además pone en riesgo la existencia de docentes para los nuevos centros educativos y lo que es peor aún tendrá como resultado el aumento de alumnos por clase afectando la calidad educativa.

Tampoco incorpora mejoras en las condiciones de trabajo, ni financiamiento para culminar la universalización educativa de los niños de tres años, para mantener el alcance de la modalidad de jornada completa para alumnos de los quintiles más bajos, o para continuar con la universalización del ciclo básico.

En el caso de UDELAR, las asignaciones presupuestales, no contempla varios requerimientos de la casa de estudio. Con un aumento constante de la matrícula y con cero presupuesto para inversiones, habrá una caída en la calidad y en la cantidad de metros cuadrados por estudiante.

Varios programas de apoyo a los estudiantes, los de inclusión de inmigrantes y los de población carcelaria se verán seriamente afectados. El sistema de becas educativas, tan requerido en estos tiempos de crisis, no tendrá los fondos suficientes para atender la totalidad de la demanda.

Con respecto a la UTEC, no podrá sumar más carreras a su oferta educativa, ni profundizar las existentes. La partida propuesta y votada en la Comisión solo está destinada para la expansión de la UTEC en el Noreste (Lavalleja), dejando de lado el resto de la expansión territorial a regiones con menor acceso educativo, como por ejemplo Artigas y Cerro Largo.

La UTEC, no podrá llevar a cabo gran parte de los objetivos planteados par 2021-2025, (investigación, desarrollo, competencia, emprendedurismo, entre otros).

Estaremos frente a una universidad tecnológica estancada que pone en riesgo la continuidad educativa de miles de estudiantes del interior del país que atenta contra un desarrollo en todo el territorio nacional.

En síntesis, el presupuesto asignado a la educación compromete el actual funcionamiento de las instituciones y genera un escaso margen para el desarrollo de los objetivos propuestos por las propias autoridades.

Salud  

Aun cuando el área de Salud había sido anunciada como una prioridad presupuestal del gobierno, los recursos asignados a ASSE sufrirán en 2021 un recorte de 2.140 millones de pesos, en momentos en que más de 80.000 usuarios están ingresando a la institución como resultado de la crisis sanitaria y económica que atraviesa el país. En este caso, a pesar de lo incierto, opaco y discrecional que resulta el proyecto presupuestal, resulta claro que tanto en ASSE como en el MSP, los recursos no serán suficientes para mantener la operativa actual.

En tal contexto, el proyecto no contempla recursos para fortalecer el primer nivel de atención, en especial respecto a cómo se cubrirá la brecha de recursos humanos, que es particularmente significativa en el interior del país. Tampoco contempla partidas para presupuestar trabajadores médicos y no médicos, algo que oportunamente había sido anunciado.

Vivienda

La diferencia entre las asignaciones presupuestales que se necesitarían para cumplir el Plan Quinquenal de Vivienda 2020-2024 y los recursos asignados en el Presupuesto Nacional supera los 5.000 millones de pesos para 2024.

Sin perjuicio de los mecanismos de ajuste de los créditos del Fondo Nacional de Vivienda, la diferencia antes mencionada representaría un aumento del 60% del crédito del Fondo de Vivienda y no existe la certeza de contar con esos créditos y, por lo tanto, se disminuirá la cantidad y la calidad constructiva de las soluciones habitacionales provistas.

El proyecto de ley autoriza al MVOT a participar de fideicomisos, comprometiendo por más de 20 años una parte importante de los recursos del Ministerio y generando deuda a cargo del Estado.

El diseño de los mecanismos de aportación, de contratación, los beneficiarios, los administradores de dichos fondos, las características de las viviendas a construir con estos fideicomisos y su ubicación, parece por lo menos muy complicado y costoso, en donde el riesgo de construcción y de financiación lo asume el Estado.

Políticas sociales

El presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social y las decisiones tomadas durante los últimos meses para responder a los efectos sociales de la pandemia dan cuenta a cal y canto que en este país se está renunciando a políticas de Estado que den continuidad, mejoren y fortalezcan los pilares de un Sistema de Bienestar Social sostenido desde los inicios del siglo anterior en políticas universales de Salud, Educación y Protección Social. Bases constitutivas y de identidad de nuestra sociedad que han tenido importantes avances en las últimas décadas y que están permitiendo sostener y dar respuestas a los efectos sociales del COVID 19.

El Sistema Nacional Integrado de Cuidados con los votos de todos los partidos políticos se instaló en el gobierno anterior como un cuarto pilar del Bienestar que con vocación universal y respuestas focalizadas pretendía avanzar en la distribución del cuidado dando repuestas de calidad a la población dependiente. Porque las políticas de cuidados que tanto han elogiado los organismos internacionales y que tanto han reconocido las y los beneficiarios no solo es un tema de justicia y equidad sino que es una política que formaliza y dignifica el trabajo realizado de forma precaria o no remunerada por miles de mujeres y que hace posible una mejor calidad de vida de la personas dependientes con mejores resultados para su desarrollo y autonomía y por tanto para la economía del país. En este presupuesto no hay una sola meta ni asignaciones presupuestales que permita saber que se plantea el actual gobierno salvo la fusión de la Secretaría Nacional de Cuidados con la Discapacidad que parece dar cuenta de entender el sistema ni tampoco respetar los mandatos de la Ley de Discapacidad.

Si bien el presupuesto del MIDES aparenta incrementarse en 2021 en relación a 2020, el pasaje que el artículo 479 del proyecto de ley prevé para las asignaciones familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE) creadas por la Ley Nº 18.227, desde el presupuesto del BPS al MIDES, explica que en realidad no existe incremento presupuestal.

Si bien en el Plan Quinquenal (exposición de motivos) se sostiene que en la definición de los lineamientos y estrategias se tiene en cuenta el efecto COVID no tiene ninguna expresión presupuestal ni tampoco en el articulado. La estimación del efecto de corto plazo de la COVID 19 en la Pobreza en Uruguay realizada por el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas proyecta un incremento de 3,1 puntos porcentuales lo que llevaría la pobreza a 11,6% que representa alrededor de 100.000 personas. Mayoritariamente niños y niñas.  De no tomarse medidas de emergencia dirigidas a frenar esta caída podría duplicarse la pobreza infantil en un corto período.

El presupuesto INAU plantea un incremento de 642 millones entre el 2020 y el 2021 a valores nominales; los cuales, si analizamos a valores constantes observamos una disminución con respecto a la ejecución 2019 y un incremento por debajo de la inflación también para 2021. Todo esto hace que no sea consistente con lo expresado en la exposición de motivos salvo una utilización significativa de refuerzos extra presupuestales en todo el periodo. 

En líneas generales y tomando los valores totales indicados en el cuadro anterior y la ejecución presupuestal 2019, se concluye lo siguiente:

• Disminución del Crédito a Valores Constantes. Lo único que existe es a través del articulado la posibilidad de mover de un lado a otro los rubros presupuestales.

• No existe incremento; el incremento nominal en 2020 es de 3,2% frente a una inflación del 10,36%. Para el 2021, se presenta una situación igual de pérdida de poder adquisitivo del presupuesto.

• Al compactar los cuadros de la rendición 2019 – 2020 existe inconsistencia. Desaparece el renglón SNIC, crece en 2020 y luego decrece. Como es posible si se trata de gastos de funcionamiento que son permanentes y acumulativos?

• Desaparece el rubro SNIC y otros rubros que se informaron desagregados en 2019.

• En Otros funcionamientos aparecen 1969 millones, que se pueden interpretar como refuerzos para cubrir las transferencias a OSC; pero es solo una interpretación dado que no se aporta esa información. Por lo visto, solo se envía al Parlamento la consulta SIIF de apertura de rubros del Inciso a fecha de presentación, sin detenerse en dar más elementos sobre la distribución de este rubro.

• El análisis del Rubros permite preguntarnos qué cercanía tiene este gobierno con esta situación y con lo que sucede a los niños/as

El Presupuesto de INISA con iniciativa del Frente Amplio se podría ver incrementado con partidas reasignadas en un monto de 150 millones. Sin embargo, lejos está de dar cuenta de las necesidades de una Institucionalidad nueva, con grandes desafíos para avanzar en la inclusión social adolescente y que a partir de la aprobación de la LUC contrariamente a todos las recomendaciones y las normativas internacionales de Derechos Humanos se incrementan penas y se criminaliza a los adolescentes lo cual está generando ya un importante aumento de la población adolescente privada de libertad.

Sin duda alguna y más allá de discursos sobre la búsqueda de mejoras en la eficiencia, sin el mantenimiento de las asignaciones presupuestales será difícil mantener el nivel y la cobertura de las políticas públicas que se han llevado adelante en los últimos 15 años.
 
Salario Sector Público

Otros de los grandes rubros sobre los que se aplicará el fuerte ajuste fiscal según lo establecido en esta ley presupuestal corresponde a la masa salarial de los funcionarios públicos.

Si bien el Ministerio de Economía y Finanzas ha manifestado en reiteradas oportunidades que los salarios no iban a perder poder de compra durante los próximos cinco años, ni las declaraciones de los demás representantes del Poder Ejecutivo ni la propuesta presupuestal y sus sucesivos ajustes, lo pueden asegurar. 

La propuesta recogida en el artículo 4° no materializa la idea de la no pérdida de salario dado que el indicador con el que se evalúa si existe deterioro, no es aumento general decretado por el gobierno, sino que es el Índice Medio de Salarios Real del Gobierno Central.
Este indicador es un promedio, que se verá afectado al alza por los aumentos a los soldados y por los desproporcionados aumentos previstos para los jerarcas del MIDES y los cargos de confianza en el MEF, y también por el efecto de las reestructuras para los cargos de alta conducción.

Por lo tanto, por tratarse de un promedio, el objetivo de “mantenerlo constante” implica que como unos suben, otros tendrán que bajar, y curiosamente los salarios que subirán son los de los altos jerarcas, mientras que bajarán los de la mayoría de los trabajadores.
Además, el Índice Medio de Salarios Real del Gobierno Central recoge variaciones del salario líquido de los trabajadores, no del nominal, por lo que cambios impositivos, por ejemplo, afectarían el ajuste de salarios.

Parte de la caída del gasto público en términos del PIB se basa en la baja de las remuneraciones (0,6 puntos del PIB) y por lo tanto de las pasividades (0,5 puntos del PIB). Además de la caída en las transferencias, de la mano de las asignaciones familiares y otros beneficios sociales del BPS (0,4 puntos del PIB). En total, estos tres componentes suman 1,5 puntos del PIB. Por lo tanto, dos tercios de la caída del gasto público prevista para el período de gobierno se explica por recortes en salarios, pasividades y transferencias sociales. 

En suma, la promesa de bajar el déficit fiscal es a costa de trabajadores y pasivos que perderán ingresos, y de la supresión de transferencias sociales, que no llegará a los sectores más vulnerables.

Fuerte discrepancia con la orientación ideológica del presupuesto.

El proyecto de ley presenta una clara línea ideológica con la que no coincidimos, que se ve reflejada en las asignaciones presupuestales (o en la falta de ellas), plantea una reducción del Estado por la concepción negativa que la coalición de gobierno tiene del mismo, se considera el principal obstáculo para el desarrollo individual encargando al mercado y a sus leyes el orden de la vida social y económica del país.

En palabras del presidente Lacalle Pou: “si esto fuera una competencia ciclista, al que va en la punta, al “malla oro”, hay que estimularlo para que pedalee más rápido. Es el que va a hacer la inversión, va a dar trabajo. Hay que sacarle lastre al que va a traccionar la economía”. Una metáfora desafortunada ya que, precisamente, esa figura es la más cobijada del pelotón siempre y cuenta con un séquito de “peones” que trabajan para él, y no necesariamente al revés, como piensa el presidente.

Además del presunto dilema sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas y la reducción del gasto público, lo que realmente aparece es la concepción de que el Estado es el gran “lastre” de la economía, con el consiguiente pasaje de los servicios públicos al ámbito privado, los cuales se regirán por las reglas del mercado.

Con esta concepción liberal, de reducir el Estado, señora presidenta, no estamos de acuerdo y queremos manifestar que la mayoría de los países del mundo están actuando en el sentido contrario para lidiar con la crisis causada por la pandemia. Dejando de lado el paradigma de la «mano invisible» del mercado como solución a todos los problemas.

Inconsistencias macroeconómicas y financieras del Presupuesto

Otro de los problemas que alertamos de este Presupuesto es la inconsistencia de la programación macroeconómica y financiera que lo sustenta, tanto en las proyecciones presentadas en la Exposición de Motivos como en lo expresando por los integrantes equipo económico en la Comisión, en donde se evidencia incongruencias, improvisaciones y fuertes errores conceptuales, poniendo en duda la solidez técnica de la política económica de este gobierno.

Las proyecciones económicas prevén una rápida recuperación a partir del año próximo y no incorporan la incertidumbre producto de la pandemia ni los efectos que sabemos serán permanentes en la economía nacional ni internacional. La rápida recuperación de la economía uruguaya que espera el gobierno para el 2021 es calificada por muchos analistas de optimistas, nosotros las calificamos como irresponsables.

Algunos ejemplos de la falta de información o de inconsistencias técnicas:

1 Opacidad en la proyección oficial de salarios para el período de gobierno, con el detalle para cada año, proyección que insólitamente no aparece en la programación, dado el peso fundamental que tiene esta variable en la economía, en el bienestar de los hogares, y en la propia elaboración y evaluación de la consistencia de la programación financiera, tanto del lado de los ingresos como de los egresos públicos.

2 Respecto a las de proyecciones macroeconómicas, los números tampoco cierran, o resultan inconsistentes. Por ejemplo, se proyecta que el consumo crezca 3,8% en 2021, recuperándose de la caída prevista para 2020 (-3,2%), lo que implicaría que el consumo en 2021 superaría los niveles correspondientes a 2019. Esto no resulta consistente con la evolución prevista para los salarios -a partir de la política salarial promovida por el gobierno- y el empleo, que determinarían un mercado interno poco dinámico el año próximo.

3 No se encuentran elementos que puedan dinamizar a los sectores exportadores, y que den sustento a las proyecciones de crecimiento presentadas. En la programación se prevé que el sector exportador sea un motor clave del crecimiento, pero al mismo tiempo se proyecta culminar el período con un superávit en cuenta corriente extraordinariamente elevado, absolutamente inconsistente, sin antecedentes en la historia económica nacional, menos aún en ciclos de crecimiento económico.

Este extraordinario dinamismo exportador se produciría sin procesar un ajuste que mejore la competitividad-precio, dado que en la exposición de motivos se señala que “en términos de trayectoria real del tipo de cambio, tras la reciente corrección, se espera se mantengan en torno a los niveles actuales”.  Por lo tanto, se trata de una nueva expresión de deseo, sin sustento técnico ni anclaje con la realidad.

Entendemos relevante dejar constancia que las bases sobre las cuales se ha confeccionado el presupuesto nacional presentan inconsistencias técnicas relevantes, que afectan su calidad. También encontramos inconsistencias técnicas importantes respecto de la falta de conciliación entre las asignaciones presupuestales y el déficit fiscal presentado en la Exposición de Motivos. Lamentamos que recién hoy se presentó la propuesta de algunas reasignaciones de recursos que nos gustaría conocer para analizarlas en profundidad.

Falta de Compromiso Programático en el Presupuesto Nacional

Vamos a mencionar algunos ejemplos de falta de compromiso programático del proyecto de presupuesto nacional con el programa de la Coalición que nos Gobierna.

  • Prometieron defender el poder de compra del salario: en el “Compromiso por el país” se propone “defender el poder de compra del salario”. La instancia presupuestal es el momento de consolidar dicho compromiso con los trabajadores públicos, mientras que los lineamientos de los Consejos de Salarios establecen las reglas de juego para el sector privado. El artículo 4º del proyecto presupuestal prevé una pérdida de salario real para los funcionarios públicos en 2021 equivalente a 100% de la inflación de ese año, que según las proyecciones del gobierno rondará el 7%. La recuperación de esta pérdida no está asegurada a lo largo del quinquenio, como ya explicamos. Si bien es razonable que los salarios acompañen la evolución económica, hasta ahora lo único que el gobierno ha asegurado a los trabajadores públicos es la pérdida y no la recuperación posterior, aun cuando se proyecta que el PIB crezca casi 12% en el período de gobierno. Por su parte, los asalariados privados verán consolidada dicha pérdida en julio de 2021, cuando al ajuste por concepto de correctivo inflacionario se le reste un monto equivalente a la caída del PIB en 2020 (aproximadamente 4%). Recién a mediados del año próximo, cuando inicie una nueva ronda salarial, los trabajadores privados sabrán si podrán recuperar lo perdido.
  • Prometieron que los recortes no afectarían las políticas sociales: los partidos que integran la coalición afirmaban en la campaña electoral que era posible generar “ahorros” significativos en el gasto público sin afectar la calidad y la cobertura de las políticas en materia de educación, salud, vivienda y protección social. El “Compromiso por el país” firmado por los integrantes de la coalición de gobierno señalaba claramente que dicho “ahorro” no se generaría a costa de aplicar recortes en políticas sociales. Sin embargo, el proyecto presupuestal contiene un recorte de al menos 15.000 millones de pesos para 2021, y de estos, casi 10.000 millones se obtienen “ahorrando” recursos en los organismos encargados de implementar políticas educativas, sanitarias, de vivienda y de protección social. En educación, distintos actores han alertado que estos recortes repercutirán en la falta de docentes y recursos para el funcionamiento de Primaria, sobrepoblación de salones en Secundaria, desinversión y reducción de programas de becas en la educación terciaria. En salud, los 2.100 millones de pesos de recorte previstos en la Administración de los Servicios de Salud del Estado tendrán como consecuencia una caída del gasto por usuario mayor al 10% real entre 2019 y 2021. Tratándose de un organismo que funciona con menos de 80% del gasto por usuario que sus competidoras privadas, es difícil pensar que tales recortes puedan compensarse con mejoras de eficiencia. En vivienda, la promesa de 50.000 nuevas viviendas para atender el déficit habitacional y la propuesta de “Asentamiento 0” ya fueron descartadas por las autoridades. En protección social, se prevé que los recortes redunden en la sobrepoblación de los centros del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente, falta de recursos para atender nuevos Centros de Atención a la Infancia y la Familia a cargo del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, y restricciones para responder a la creciente demanda de transferencias del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), en momentos en los que se necesita su ampliación.
  • Prometieron proteger a los más débiles: el proyecto presupuestal no prevé la creación de ningún programa ni el fortalecimiento de los programas existentes para atender las contingencias que el país enfrenta. Esto se suma al bajo nivel de gasto destinado a apoyar a los sectores afectados por la pandemia (0,8% del PIB), que ubica al país en las últimas posiciones de América Latina. Un estudio del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República (UDELAR) muestra que las medidas destinadas a los hogares vulnerables implicaron una asistencia promedio de apenas 400 pesos por persona.En contraposición, el proyecto presupuestal sí hace un esfuerzo fiscal a través de la reducción de impuestos, pero focalizado en la “cola alta” de la distribución de ingresos. En efecto, se plantean rebajas del Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales y del Impuesto al Patrimonio de inmuebles rurales.
  • Prometieron priorizar a la seguridad pública: a pesar de esto, el Ministerio del Interior tampoco escapa al recorte presupuestal. Contará con cerca de 1.300 millones de pesos menos en 2021, de los cuales más de 1.000 millones provienen del rubro Remuneraciones, que se explica en buena medida por la caída salarial que sufrirán los funcionarios policiales. Al mismo tiempo, varias de las iniciativas planteadas por el ministerio no cuentan con financiamiento presupuestal: la incorporación de 2.000 policías, el reingreso de policías retirados para atender seccionales y la construcción de nuevas cárceles, cuyo costo se estima en 45 millones de dólares. Sobre esto último, el Ministro del Interior señaló ́ que su construcción se cubriría con la venta de inmuebles propiedad del ministerio, pero que desconoce si lo producido será́ suficiente para financiar dicho proyecto.
  • Prometieron crear y fomentar el empleo: uno de los ejes centrales de la campaña electoral ha sido la necesidad de dinamizar el mercado laboral fomentando la creación de empleos. “Un presupuesto centrado en el empleo” ha sido uno de los eslóganes más reiterado por las autoridades. Sin embargo, el presupuesto no contiene ningún artículo que aborde, directa o indirectamente, la generación de empleo, o que apunten a mejorar su calidad. No se observan apoyos a las más de 150.000 mipymes, que emplean a más de 800.000 personas, que hoy enfrentan varias dificultades y que tendrán por delante un mercado interno disminuido, producto de la política salarial implementada por el gobierno. A su vez, habrá menos recursos disponibles para políticas activas de empleo, a partir del recorte de más de 1.000 millones de pesos en los rubros destinados a estos fines. Con 60.000 ocupados menos respecto de la situación previa a la llegada de la covid-19 y casi 100.000 personas en el seguro de paro, y ante la ausencia de políticas expansivas, los objetivos en materia de empleo trazados por el gobierno se asemejan más a expresiones de deseo que a metas debidamente fundadas.
  • Prometieron  transparencia: el gobierno ha hecho de la transparencia uno de los ejes de su comunicación política. En la exposición de motivos del presupuesto se sostiene que “uno de los pilares del plan de acción desplegado desde el 1º de marzo del presente año es una acción transparente, con rendición de cuentas permanente al Parlamento y a la opinión pública”, y se pone como ejemplo de ello “las respuestas en tiempo y forma a los informes solicitados por los legisladores”. Sin embargo, el presupuesto omite información sustantiva para comprender y analizar su construcción. Un ejemplo, ya mencionado en otras oportunidades, refiere a la ausencia de la proyección oficial de los salarios, variable clave para la programación macroeconómica. Hasta la fecha, ninguno de los pedidos de informes remitidos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto relativos a la discusión presupuestal,fueron respondidos. A su vez, la coalición de gobierno descartó 12 artículos presentados por la bancada del Frente Amplio con el objetivo de que el Parlamento, la academia y la ciudadanía en general, cuenten con la información básica para dar una discusión presupuestal de calidad, y realicen un adecuado seguimiento de las políticas implementadas y de la ejecución presupuestal.
  • Prometieron la reducción de los cargos de confianza y de compensaciones: el “Compromiso por el país” prometía reducir los cargos de particular confianza, como medio para racionalizar los recursos y promover un “manejo cuidadoso y responsable del dinero de todos”. Sin embargo, el proyecto presupuestal prevé la creación de cargos de confianza y un aumento de sus remuneraciones en incisos de la administración central muy relevantes, como el MEF y el Mides. El sueldo de los jerarcas del Mides se incrementa 40%, pasando de 115.000 pesos mensuales a más de 160.000. Resulta paradójico que, en un contexto de mayor vulnerabilidad social, el ministerio responsable de atender estas situaciones opte por una significativa suba del salario de sus jerarcas. Por su parte, en el MEF, ministerio encargado de diseñar el ajuste, se crean cargos con remuneraciones equivalentes a 80% del salario de la Ministra, lo que equivaldría a un monto de 220.000 pesos mensuales. El “Compromiso por el país” reflejado en la principal ley de política económica que regirá en el período presenta diversas contradicciones con lo asumido y firmado durante la campaña electoral por los partidos de la coalición, y se parece más a la visión de país que los partidos tradicionales han impulsado en décadas pasadas. Sus resultados en materia de distribución del ingreso, de indicadores sociales y de fortalecimiento institucional del Estado son conocidos, y tal parece que vamos camino a repetirlos.

Propuestas realizadas por el Frente Amplio

Pero a pesar de todo lo antes de dicho, el Frente Amplio como oposición responsable realiza un conjunto de propuestas frente al Presupuesto de la coalición. Ante este Presupuesto de espaldas a la gente y de espaldas al país y sin contemplar la incertidumbre actual, el Frente Amplio peleó enérgicamente contra muchas de las propuestas presentadas y rechazó la mayor parte de los artículos.

Pero no nos quedamos ahí, tomamos una actitud proactiva y propusimos reasignaciones tanto en Diputados, como en el Senado, que tienen por objetivo amortiguar algunos de los recortes del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo en políticas básicas como educación, salud y administración de justicia. También propusimos un conjunto de medidas de transparencia, para que el parlamento y la ciudadanía cuenten con la información básica para fortalecer la calidad de la discusión presupuestal y el seguimiento de las políticas públicas.

La respuesta de la coalición en la Cámara de Diputados fue de absoluto rechazo a los aportes del Frente Amplio, no sólo las propuestas de reasignación de recursos, sino llamativamente también las medidas de transparencia propuestas.

Este gobierno, que tanto ha hablado de transparencia, pierde la oportunidad de actuar acorde a su discurso y le niega al Parlamento Nacional y a la ciudadanía, la posibilidad de contar con información básica, que en toda sociedad democrática debería ser un derecho incuestionable, el derecho a saber.

La Comisión de Presupuesto tanto de la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores, fruto de los planteos fundados de la oposición ha recapacitado y contemplado mínimamente algunos incrementos para UDELAR, UTEC, Clemente Estable, Poder Judicial para implementar la ley de violencia basada en género, para comenzar a implementar la ley sobre agroecología, aumento de sueldos a los militares (tropa), así como algunas mínimas transferencias a instituciones sin fines de lucro, son algunos de los planteos habían sido ignorados por el mensaje enviado por el Poder Ejecutivo.

Si bien la bancada de la coalición de gobierno recoge algunas de las propuestas planteadas por los senadores del Frente Amplio y recoge aditivos con otros planteos que también habían sido ignorados por el mensaje enviado por el Poder Ejecutivo, no se considera el financiamiento propuesto por la oposición y sin embargo en ningún momento se explica claramente el origen de esos fondos, a pesar de su solicitud en varias oportunidades.

En el caso que los fondos previstos reasignar superen el origen de los mismo, estaríamos frente a un caso de violar el encuadre presupuestal del mensaje y aumentando el gasto público, lo cual es claramente inconstitucional. De lo contario estaríamos frente a una mala técnica presupuestal donde se asignan partidas de crédito que no se necesitarían ejecutor (bolsones), no siendo este el único caso detectado.

Dr. Charles Carrera Leal
Senador de la República
MPP - Espacio 609 - Frente Amplio