Charles Carrera  

Plan Nacional Vivienda Popular por Construcción Pública

Martes, Septiembre 3, 2019

Fundamentación del proyecto de ley sobre vivienda popular por construcción pública presentado en el Senado de la República - 14 de agosto de 2019:

“Sra. Presidenta:
La comisión de Vivienda y Ordenamiento Territorial del Senado,  trae al Pleno el Proyecto denominado: Plan Nacional  Vivienda Popular por Construcción Pública.

I ANÁLISIS PROYECTO PROVENIENTE DE DIPUTADOS

Antes de ingresar a la presentación formal del mismo, debemos señalar que luego del trabajo de discusión, de recibir a Autoridades, especialistas en la materia, a organizaciones sociales, debo señalar que no acompañamos la formulación que vino votada de la Cámara de Diputados en virtud de ser una norma sin aplicación práctica y que no aporta nada nuevo al desarrollo de políticas públicas en materia de Vivienda.

Motivos:

1° La Norma que fue votada en Diputados carecía de financiación!
2° La Norma que fue votada en Diputados repetía una serie de Institutos y artículos que ya se encuentran vigentes, ¿con qué finalidad? Inexplicable!!!!!

Como a continuación lo expresaré:

Proyecto original constaba de 4 capítulos:

Capítulo I: Normas generales: Allí encontramos Normas que ya son ley en nuestro Ordenamiento Jurídico.
Los primeros cuatro artículos del proyecto proveniente de la Cámara de diputados, ya son derecho vigente!

El artículo 1º es muy similar al art 1° de la Ley Nº 13.728 (la norma básica en materia de vivienda en nuestro ordenamiento y que el año pasado cumplió cincuenta años).

Asimismo, ese artículo hace referencia al concepto de familia, que fue uno de los grandes aportes que en su momento hizo la Ley Nacional de Viviendas – 13.728. Concretamente, el artículo 7º de la Ley Nº 13.728 dice: «Entiéndese por familia, exclusivamente a los fines de esta ley, al núcleo familiar que ha de convivir establemente bajo un mismo techo, esté o no vinculado por razones de parentesco».

Lo mismo podemos decir del artículo 2º del proyecto de ley de vivienda popular proveniente de diputados, ya que es muy similar a los artículos 2º y 3º de la Ley Nacional de Viviendas, Nº 13.728.

En sí, los cuatro primeros artículos provenientes del proyecto votado en diputados ya son derecho vigente en nuestro ordenamiento jurídico.
Además, debe señalarse, que si votáramos esa ley podría existir una contradicción y sería muy peligroso. Si votáramos esos artículos y resultan contradictorios a la Ley Nº 13.728 podemos tener problemas hasta de derogaciones tácitas. Eso es gravísimo porque estaríamos derogando tácitamente la ley maestra que cimienta las políticas públicas de vivienda en nuestro país.

Lo mismo tenemos que decir del artículo 3º original, que daba un nuevo cometido a la Agencia Nacional de Vivienda. Desconoce, la institucionalidad  - cuál es el organismo encargado de ejecutar las políticas sectoriales en materia de Viviendas en nuestro país-  que es el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Viviendas Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Desconocía la ley de creación del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, que es de la década del noventa, Ley N° 16.112.
  Además, este artículo 3º es muy similar al artículo 1º de la Ley 16.237, del año 1992, que establece la obligación de realizar planes nacionales de vivienda en cada quinquenio. 

En sí, los primeros arts. no aportan / no aportaban elementos nuevos a nuestra legislación, ni a la política nacional de vivienda y hábitat, y realizaban modificaciones peligrosas!!!!.

Desde el año 1985 a la fecha, en este país se viene desarrollando una política pública según la cual los planes de vivienda se definen en los planes quinquenales que se incorporan  a las leyes de presupuesto.

Capitulo II: El artículo 5º creaba el Fondo Nacional de Vivienda Popular por Construcción Pública.

Creemos que también era una norma peligrosa, porque hoy, por la Ley Nº 13.728 ya existe el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización y allí se establecen sus cometidos.

La interrogante es ¿Qué sentido tiene crear un nuevo fondo, diferente al fondo existente?

El artículo 6º decía que las viviendas se construirán por la Agencia Nacional de Vivienda, que podrá licitar la construcción por empresas o por cooperativas, cuando -actualmente- los instrumentos existentes son más amplios. Es decir que estaríamos limitando las posibilidades y los programas que ya existen, pues hoy se construye por licitación, para construcción por empresas, por préstamos a cooperativas por ayuda mutua y por préstamos individuales de autoconstrucción y otros programas…

A su vez, el artículo 9º era redundante, porque ya existe en la Ley Nº 13.728 la posibilidad de declaración de utilidad pública de expropiación, cuando los programas son con destino a vivienda. Hay una confusión jurídica y, además, existe una vieja norma del año 1912 que trata los temas de expropiaciones.

El artículo 10 no lo podíamos compartir de ninguna manera, porque decía que se construirá en tierras improductivas e inutilizadas, y hablar de eso es como hablar del suelo rural. Hoy tenemos la ley 18.308 del año 2008, Ley de ordenamiento territorial, que establece claramente que las construcciones tienen que ser en suelos urbanos y suburbanos urbanizables o con aptitud de ser urbanizables, conformes a la Ley de ordenamiento territorial. Entonces, creemos que este artículo era un retroceso; cuando hablamos de que se construya en suelo urbano o suburbano, estamos diciendo que debe tener todos los servicios de agua, luz, saneamiento, sociales, de escuela y de educación, entre otros.

Luego hay otros, como por ejemplo, los artículos 11 y 12, que se referían a las superficies mínimas; que contradicen leyes que votamos por unanimidad en esta legislatura. Por ejemplo, la ley 19.581 de mínimos habitacionales que la votamos en el año 2017.

También un conjunto de artículos contradictorios con leyes votadas ese mismo año, que son redundantes y que coliden con competencias de los gobiernos departamentales y con competencias de otros organismos públicos como UTE y OSE. Por estos motivos no podíamos acompañar esos artículos.

El artículo 13 es redundante porque ya existía una norma en la Ley Nº 13.728.

CAPITULO III: Respecto a los artículos 15, 16, 17 y 19 que referían a los beneficiarios.
Artículos absolutamente regresivos – injustos- creemos que son regresivos desde el punto de vista social porque todos pasarían a pagar lo mismo y no tienen en consideración la situación económica de la familia.

Asimismo, consideramos que el sistema de subsidio vigente  hoy, es mucho más beneficioso que el sistema propuesto.

El sistema que estaba en la ley de vivienda popular establecía que serán beneficiarios de este plan las personas o núcleos familiares cuyos ingresos nominales sean iguales o menores a 20 (veinte) Bases de Prestaciones y Contribuciones (72 UR). Es decir, el proyecto de vivienda popular proveniente de diputados, era perjudicial para los beneficiarios, porque hoy existe un sistema que es más beneficioso. Actualmente existe una disposición reglamentaria que ha sido trabajada y defendida por diferentes sectores sociales.

Antes de esta disposición reglamentaria, había un umbral superior máximo genérico, independiente de la cantidad de integrantes del núcleo familiar que era de 75 UR para unos pocos programas y 60 UR para la mayoría.

Hoy existe una graduación donde se establece un tope máximo y no mínimo. El tope máximo que hoy considera el ministerio es de 40 UR para un núcleo unifamiliar; 60 UR para dos integrantes; 72 UR para tres integrantes; 84 UR para cuatro integrantes, y 96 UR para cinco o más integrantes. Quiere decir que hoy la normativa reglamentaria que existe en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en la Dirección Nacional de Viviendas, amplió el número de posibles hogares beneficiarios y generó una condición más comprensiva a los núcleos familiares. Es decir, el sistema actual es más beneficioso que el establecido en el capítulo 3 de la norma proveniente de diputados.

Podemos proseguir Sra. Presidenta, y vamos a encontrar normas que ya están consagradas en nuestro Ordenamiento Jurídico.

II   APORTES AL PROYECTO EN EL SENADO

Luego de un trabajo de análisis, de escuchar académicos, colectivos sociales, a la institucionalidad pública, intercambio entre legisladores frenteamplistas, de intercambio con el Senador Bordaberry, y un compendio de diferentes proyectos de ley presentados en esta legislatura, llegamos al proyecto que estamos presentando al pleno.

Votamos en Comisión, en forma negativa los artículos provenientes de la Cámara de Diputados, y propusimos los sustitutivos que tienen a la vista.
El proyecto que hoy tenemos a la vista habla de la creación del Instituto de Reforma Urbana y Hábitat.
Por el trabajo realizado en la Comisión de Vivienda, es un instituto necesario.
Tiene como fuente algunos proyectos de ley que se presentaron en esta legislatura, como el del señor senador Bordaberry, que habla de la creación del Meviur, que es una persona pública no estatal con competencia específica en los medios urbanos; proyecto presentado por el señor senador José Carlos Cardoso, que habla de crear un servicio descentralizado con competencia específica que atienda esta problemática.

III   ANÁLISIS DEL ARTICULADO

El presente proyecto de Ley viene a consagrar una herramienta fundamental para la gestión administrativa de una de las políticas más importantes, como lo es la de VIVIENDA.

El derecho a la vivienda como derecho humano fundamental requiere -a efectos de ser garantizado por el Estado- de las formas organizativas más modernas.

La EFICIENCIA, como principio general del derecho administrativo, recogido por la Constitución de la República en su artículo 60, debe ser una guía permanente de toda la actividad administrativa.

Concretamente, la creación de la persona pública no estatal, denominada IRUH, tiene como finalidad principal, la de nuclear distintas organizaciones administrativas que vienen desplegando una intensa actividad en el ámbito de la vivienda, en una sola persona jurídica, capaz de gestionar de forma COORDINADA, y eficiente los recursos presupuestales asignados a la materia.

La creación de una persona jurídica no estatal pero sometida al derecho público, se enmarca dentro de una serie de disposiciones que tienen como prioridad absoluta la mejora en la eficiencia y la transparencia absoluta que genera todo el régimen jurídico que cae sobre la gestión de su actividad.

De esa forma, el IRUH tendrá todos los controles que poseen las personas públicas no estatales en nuestro país, y será especialmente controlado por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente1.

Asimismo, la Auditoría Interna de la Nación ejercerá la FISCALIZACIÓN de la gestión financiera del Instituto de Reforma Urbana y Hábitat, debiendo remitirse a la misma la rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal dentro de los noventa días del cierre de cada ejercicio2.

Esta nueva creación centralizará las diversas experiencias que han desarrollado en estos años dos proyectos habitacionales IMPORTANTÍSIMOS, como son el PLAN JUNTOS y el PLAN DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS, entre otros.

Se marcan finalidades especiales que debe perseguir el IRUH, y que lo convierte en un brazo ejecutor de las políticas nacionales en materia de vivienda que definirá el Poder Ejecutivo, en el marco de las competencias constitucionales y legales asignadas3.

El IRUH tendrá como finalidad la de “contribuir al desarrollo de viviendas para atender las poblaciones socio vulnerables en ciudades y localidades urbanas”, la de “promover sistemas generales de acceso a la vivienda, para cada etapa de la vida de las personas”, o “contribuir a la mejora del hábitat y la vivienda a través de la  implementación de acciones estratégicas consistentes, entre otras, en el mejoramiento de la vivienda, la relocalización de asentamientos o áreas precarizadas no regularizables y la mejora de la infraestructura de asentamientos o áreas precarizadas”4.

Pero además, será un órgano de vital importancia en la coordinación con “los Ministerios, los Gobiernos Departamentales y demás organismos públicos5” que traten la materia de vivienda.

A efectos de dotar a la persona que se crea de herramientas apropiadas para el desempeño de tan ardua y compleja gestión, pero con un estrecho vínculo con el Poder Ejecutivo, como conductor de políticas económicas y sociales, se genera una JUNTA DIRECTIVA de tres miembros designados por aquel, y un DIRECTOR EJECUTIVO que se encargue de la gestión directa del organismo, contratado por períodos específicos.

Los COMETIDOS que desarrollará el IRUH serán integrales y no solo referidos a los aspectos edilicios. Desarrollará, según el proyecto, actividad sobre “las condiciones integrales de vida de los usuarios del sistema6”, porque justamente de eso se trata, el IRUH al administrar las viviendas que integren el sistema, pondrá foco en la persona usuaria, tomando en cuenta las necesidades a lo largo de las distintas etapas de la vida de los usuarios.

Cambiará la forma en que se administre por parte del Estado las viviendas entregadas a personas en situación de vulnerabilidad, a partir de este proyecto de ley, el IRUH, trabajará en la CONSTRUCCIÓN de viviendas para las “zonas urbanas”, pero también participará en “la ADMINISTRACIÓN de las viviendas construidas, a través de arrendamientos, préstamos de uso, otorgando el usufructo, etc”7.

En dicho sentido, el IRUH, podrá “adquirir, urbanizar, fraccionar y vender inmuebles”8, de forma de generar mecanismos flexibles de asignación de viviendas para personas en situaciones de extrema vulnerabilidad social.

La JUNTA DIRECTIVA tendrá especiales poderes jurídicos para “aplicar las sanciones por infracciones a las normas vigentes por parte de los usuarios de las viviendas”9, puesto que el IRUH, estará vinculado a sus usuarios para garantizar el efectivo goce del derecho a la vivienda, sin tolerar ningún tipo de abuso de los recursos públicos.

Para cumplir con sus fines, desarrollando su vasta actividad, tendrá recursos provenientes de rentas generales, y por eso deberá ser considerada en el próximo presupuesto quinquenal, especialmente en el Plan Nacional de Vivienda, pero además podrá tener otras fuentes de financiamiento, como pueden ser herencias, legados, donaciones, y todo otro recurso que le sea asignado por ley10.

Desde su inicio serán transferidos los bienes del Plan Nacional de Integración Socio-Habitacional Juntos a favor IRUH, puesto que dicho Plan será gestionado por esta nueva persona pública no estatal.

Por último, otras disposiciones se dictan a efectos de seguir consolidando un sistema público de viviendas sólido, se prevé una modificación al régimen de las herencias yacentes, establecidas en el artículo 669 de la Ley N° 16.170 por el cual se declara que, de ahora en más, el Estado, Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, es una persona pública no estatal a que refiere el artículo 430.2, del Código General del Proceso, junto con la Administración Nacional de Educación Pública, esto significa que “los bienes inmuebles que no se realizaren en el proceso de herencia yacente, ingresarán al patrimonio del Estado, estarán bajo la administración del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y se destinarán al desarrollo de su política de vivienda”11.

Es decir que se genera un mecanismo por el cual los inmuebles que resulten de las herencias yacentes, pasen a manos del MVOTMA, a efectos de su uso efectivo, en el marco de las políticas nacionales de vivienda.

Puesto que la Educación es una prioridad de nuestras políticas,  se dispone que “el resto del producto de las herencias yacentes se destinará, salvo en lo previsto en los incisos anteriores, a financiar programas de gastos e inversiones de la Administración Nacional de Educación Pública”.

Ajustándose asimismo, el mecanismo de posesión que prevé el artículo 430 para “las”, en este caso “personas públicas estatales”.

Por otro lado, se crea en la órbita del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Dirección Nacional de Tierras de Propiedad Pública, que tendrá como cometido la recolección, ordenamiento y clasificación de las tierras de propiedad pública, dispersas en las distintas personas públicas estatales y sus organismos.

Se trata de otra herramienta de gestión importantísima para el cumplimiento de la actividad encomendada al Poder Ejecutivo como fijador de las políticas de vivienda y del INSTITUTO DE REFORMA URBANA Y HABITAT, como ejecutor directo e inmediato de dichas políticas.

Choca contra todo principio básico de gestión administrativa que los distintos organismos tengan bienes inmuebles en desuso, abandonados, generando -inclusive- problemas de salubridad y seguridad en sus entornos, pero además dicha circunstancia es contraria al sentido común.

Por eso, esta Ley dispone la mutación dominial de todos esos bienes inmuebles, que serán destinados a la mejora en las condiciones de vivienda de la población, especialmente la más vulnerable.

Concretamente, y a partir de la información recolectada y ordenada por la Dirección Nacional de Tierras de Propiedad Pública, se dispone que “los bienes inmuebles urbanos y suburbanos de los organismos del Estado central, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, que estén vacíos o sin uso, quedarán transferidos de pleno derecho y pasarán a ser administrados por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, con destino a la gestión de los cometidos asignados a la Dirección Nacional de Vivienda”.

En definitiva, este proyecto de Ley tiene una serie de medidas concretas que tienden a dar mejores herramientas para seguir por el camino trazado de garantizar una vivienda digna a todos los habitantes del País.

CONCLUSIÓN

Luego de la tarea desarrollada en Comisión de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, se propone crear el Instituto de Reforma Urbana y Hábitat como persona pública no estatal a partir del reordenamiento administrativo de tres programas que se están ejecutando, pero que consideramos que se deben focalizar en el territorio, como son el Plan Juntos, el Plan de Mejoramiento Barrial, y el Plan de Relocalización, que está en la órbita de la DINAVI que pasará a esta persona pública.

Se propone que los artículos que refieren al reordenamiento administrativo, que serían las disposiciones contenidas en los Capítulos I a V de la presente ley, rijan a partir del 1º de enero de 2021 en forma coincidente con el «Plan quinquenal de vivienda» que se apruebe en la Ley de Presupuesto nacional del período 2020-2025. Así, estamos cuidando la tradición política de nuestra república, en el sentido de que todos los programas de vivienda se establecieron en el plan quinquenal y en la ley de presupuesto.

Luego, hay algunas disposiciones que son de aplicación inmediata, serían las normas contenidas en el Capítulo VI.”
                                                              

Dr. Charles Carrera Leal
                                                                Senador de la República
                                                      MPP - Espacio 609 - FRENTE AMPLIO