Charles Carrera  

Acceso a la judicatura: más transparencia y más justicia

Miércoles, Agosto 14, 2019

Fundamentación del proyecto de Ley denominado “Modificaciones a la Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales” - 14 de agosto de 2019 - Senado de la República -

“Sra. Presidenta:

Tengo el honor de informar sobre el proyecto de ley denominado Modificaciones a la Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales, el cual plantea una serie de modificaciones a aspectos fundamentales que hacen a la carrera administrativa de los jueces.

Antes de referirme específicamente al proyecto en particular, me gustaría hacer algunas reflexiones sobre una vieja discusión jurídica que ha estado presente en muchas de las Cátedras de Derecho Administrativo, no solo de este país, sino de otros también.  Me refiero a la vieja discusión sobre los límites de la discrecionalidad y la presencia de la arbitrariedad en el actuar del Estado.

Señora presidenta, creo que es fundamental recordar esta discusión, porque el proyecto que discutiremos hoy, termina -de alguna manera- vinculado a este debate, y, por tanto, me parece más que ilustrativo referirme brevemente a él.
Empecemos por el concepto de arbitrariedad.

¿Qué es la arbitrariedad?

La Real Academia Española la define como el “Acto o proceder contrario a la justicia,  a la razón o las leyes, dictado solo por voluntad o capricho de su autor, sin un razonamiento suficiente y sin explicación de las razones en que se basa o careciendo estas de cualquier fundamento serio”.

La doctrina jurídica indica que laarbitrariedad resulta siempre incorrecta! ya que atenta contra el principio de certeza jurídica. La gravedad de un acto arbitrario dictado por la Administración, radica justamente en que la certeza jurídica constituye uno de los principios fundamentales del sistema democrático. En otras palabras, una decisión que ha sido tomada de forma arbitraria la convierte en incorrecta en tanto que quiebra la confianza de los ciudadanos en la actuación de los poderes públicos, confianza fundamental para el mantenimiento del orden democrático.

Como contracara de la arbitrariedad, está la discrecionalidad. Esta es la facultad que el ordenamiento jurídico otorga a un funcionario para que decida en forma racional entre diferentes opciones. Esta se diferencia de la arbitrariedad, justamente porque dentro del margen de decisión que tiene el jerarca existe una decisión justa, razonable, que no vulnera el principio de certeza jurídica. Suele decirse que el límite de la discrecionalidad, es justamente la arbitrariedad.

Señora Presidenta

¿Por qué estamos diciendo todo esto?

Decimos esto porque este proyecto de ley -que regula aspectos fundamentales de la carrera judicial-lo que busca es incrementar la certeza jurídica sobre las decisiones administrativas que atañen a la carrera de los magistrados.

Ellos son quienes día a día, en cada rincón de este país, garantizan que la Justicia no sea una palabra vacía. Son quienes con su labor diaria salvaguardan los Derechos de los ciudadanos y los restituyen cuando estos son vulnerados. Es de tal magnitud la función que brindan los jueces, que debemos apostar por la generación de instrumentos jurídicos que se encarguen de cuidar su carrera administrativa, que les brinde mayores certezas jurídicas y que permitan -en el futuro- una mayor profesionalización. A ellos, a los jueces y juezas de este país va dirigido todo el reconocimiento. Además quiero destacar que este proyecto ha sido nutrido con los buenos aportes brindados por la Asociación de Magistrados del Uruguay. A ellos también, todo el agradecimiento!.

Pero no solo eso, señora presidenta.
Este proyecto es un paso más en la modernización y profesionalización del Estado Uruguayo. Mucho se ha avanzado en este sentido. Desde aquellos tiempos donde no existían procesos competitivos para ingresar y ascender en el Estado hasta llegar a nuestros días, se ha avanzado muchísimo.

Hoy en día es natural pensar en el concurso para los ingresos y los ascensos de los funcionarios públicos.

En esta etapa era necesario que este régimen se extendiera de manera preceptiva al Poder Judicial, apostando por incentivar la formación y constante capacitación de los jueces. Y con esto no queremos decir que estos no ocurrieran en el Poder Judicial. Para nada, solo estamos diciendo que resulta importante que las buenas prácticas estén consagradas en la ley y no sean cuestiones que solo ocurren por la vía de los hechos. Por eso, la importancia de que las normas relativas a los concursos, traslados y ascensos tengan un respaldo legal.

Todo esto es buscado por el presente proyecto de ley que, como dijimos, abarca los siguientes aspectos:

i) aspectos relativos al ingreso a la judicatura,
ii) aspectos que hacen al funcionamiento del sistema judicial, a las obligaciones que deben cumplir los jueces,
iii) a su responsabilidad civil,
iv) a su disciplina
v) y finalmente, aspectos relativos a su ascenso y traslado.

Otro aspecto que debemos mencionar es que para la elaboración de este proyecto tuvimos en cuenta los más altos estándares internacionales, en cuanto al profesionalismo e independencia que deben tener los magistrados en todo país democrático.

En este sentido, el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, aprobó los “Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”, los cuales fueron fundamentales en la elaboración de este proyecto.

Mencionemos dos de ellos:

1) Competencia profesional, selección y formación: Las personas seleccionadas para ocupar cargos judiciales serán personas íntegras e idóneas y tendrán la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas. Todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que éste no sea nombrado por motivos indebidos. En la selección de los jueces, no se hará discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o condición; el requisito de que los postulantes a cargos judiciales sean nacionales del país de que se trate no se considerará discriminatorio.

Señora presidenta, este principio que hemos recogido en el proyecto de ley que ponemos a consideración, apunta justamente a la idoneidad y formación de los funcionarios judiciales. De esta manera, explicaremos más adelante los cambios que proponemos, que apuntan a la profesionalización y la excelencia de los recursos humanos a seleccionar.

2) Condiciones de servicio e inamovilidad:

La ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas. Se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto. El sistema de ascensos de los jueces, cuando exista, se basará en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia. La asignación de casos a los jueces dentro del tribunal de que formen parte es asunto interno de la administración judicial.

Este principio que también es recogido por el proyecto de ley, apunta al cuidado y la salvaguarda de la carrera administrativa de los jueces. También se recogen normas relativas a los ascensos. Como criterio rector para los ascensos se establece que este se basará en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia.

Vayamos viendo el proyecto artículo por artículo:

1) El Artículo 1 del proyecto de ley modifica el Artículo 78 de la Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales, incorporando aspectos que son de Principio.

En este sentido se establece a texto expreso: que las decisiones atinentes a la carrera judicial se adoptarán con criterios objetivos, atendiendo especialmente la integridad, capacidad y experiencia y que el proceso de selección será transparente y tenderá a garantizar la independencia e imparcialidad del Poder Judicial.

2) El Artículo 2 del proyecto modifica el Artículo 79 de la Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales.

La nueva redacción apunta a incluir únicamente las siguientes hipótesis, que -en definitiva- son las relevantes a la hora de designar un magistrado: No estar formalizado en proceso penal, no haber sido condenado criminalmente por delito alguno o no haber sido destituido de cualquier cargo público.

Además, en el Artículo 79 se sugiere incorporar el siguiente numeral 5: “Haber aprobado los procesos de formación inicial que disponga la Suprema Corte de Justicia en consulta con el Centro de Estudios Judiciales del Uruguay del Poder Judicial, designándose en primer lugar a los egresados mejor evaluados, y a falta de estos, a los cursantes mejor calificados entre los más avanzados. La admisión para realizar los procesos de formación inicial, se hará por concurso de oposición y méritos, que se habilitará mediante llamado público y abierto, al que podrán presentarse quienes reúnan los requisitos previstos en esta ley y su reglamentación en lo pertinente”. Esta propuesta busca establecer una prelación para el ingreso a la carrera. Si bien, según lo que se ha informado, esto ya se está haciendo así, la Comisión consideró importante incorporarlo como criterio en la propia ley.

3) El Artículo 3 modifica el Artículo 83 de la LOT, estableciendo que para ser Juez Departamental del Interior y Juez de Paz de las demás categorías, se deben cumplir los mismos requisitos que para ser Juez de Paz Departamental de la Capital.

4) El Artículo 4 modifica el Artículo 86 de la LOT, estableciendo que los jueces tendrán derecho a la licencia que gozarán en principio durante los períodos de receso de los Tribunales. En este sentido, se agrega la expresión «en principio», ya que actualmente la deben tomar en el receso. Pero la realidad indica que no todos los jueces pueden gozar simultáneamente de la licencia en el receso. Con esta modificación se busca flexibilizar este asunto.

5) El Artículo 5 modifica el Artículo 94 de la LOT,estableciendo que los jueces se abstendrán de divulgar información sobre deliberaciones y actuaciones reservadasy de todo comportamiento, acción o expresión que afecte la confianza en su imparcialidad. Estas incorporaciones en los numerales 3° y 4° establecen pautas de comportamiento que complementan la redacción anterior del Artículo 94, haciéndolo más completo.

6) El Artículo 6 modifica el Artículo 95 de la LOT. Este Artículo incorpora nuevas condiciones para el ascenso de los jueces. Se establece que estos serán calificados anual o bianualmente, atendiendo a su desempeño funcional.Se establece un período de calificación de doce meses desde el 1º de octubre al 30 de setiembre del año siguiente.

Se establece una lista para ascender conforme a la prelación resultante de dicho proceso. Éste es un cambio muy importante, hoy es una lista ordenada alfabéticamente, a partir de la sanción de la ley, será ordenada según el orden de prelación del concurso.

7) El Artículo 7 modifica el Artículo 96 de la LOT,estableciendo que La Suprema Corte de Justicia fijará el orden de los ascensos, de acuerdo a los criterios que consagra la propia ley y la reglamentación a su cargo.

8) El Artículo 8 modifica el Artículo 97 de la LOT, el cual establece el mecanismo del concurso para los ascensos dentro de la magistratura. Se propone que los ascensos se efectúen de grado a grado, teniendo en cuenta la calificación de su desempeño, los antecedentes funcionales, la participación en al menos dos cursos por año de capacitación permanente brindados por el Centro de Estudios Judiciales del Uruguay, el resultado de la prueba del concurso de ascenso y la antigüedad en la categoría, sin perjuicio obviamente de las potestades de la Suprema Corte de Justicia.  A los efectos de determinar la calificación de los jueces se propone un sistema escalonado donde esta es determinada por los órganos procesales superiores para los inferiores, con el siguiente criterio: a) Los Ministros de los Tribunales de Apelaciones, calificarán a los Jueces Letrados de primera instancia de igual especialización que la sala informante. b) Los Jueces Letrados de Primera Instancia en lo Civil y de lo Contencioso Administrativo respecto de los Jueces de Paz Departamentales de la Capital. c) Los Jueces Letrados de Primera Instancia del Interior respecto de los Jueces de Paz Departamentales y Jueces de Paz de sus límites jurisdiccionales, cualquiera fuera su categoría. En cuanto a los antecedentes y la capacitación, estos  serán apreciados mediante los criterios fijados por la Suprema Corte de Justicia, examinando la actuación y el comportamiento del juez en el desempeño de sus funciones. El acceso a los cursos de capacitación deberá ser ecuánime para todos los magistrados, estableciendo los mecanismos para que todos puedan postularse a los mismos. La prueba del concurso de ascenso se realizará anualmente, preferentemente para cada materia, pudiendo participar todos los magistrados con derecho al ascenso (artículo 98 de la presente ley). Su contenido y evaluación quedarán a cargo de un tribunal que la Suprema Corte de Justicia integrará alternativamente con dos o más representantes que esta designe y dos o más representantes designados por la Asociación de Magistrados del Uruguay.

9) El Artículo 9 del proyecto que modifica el Artículo 98, incorporándole una disposición en el último inciso que establece que los integrantes de la carrera judicial realizarán cursos de capacitación continua según las modalidades y el número de horas que la Suprema Corte de Justicia reglamente.

10) El Artículo 10 que modifica el Artículo 99, prevé garantías para efectivizar los traslados de los jueces.
Se incorporan dos incisos al final del artículo 99:

Se establece que el traslado deberá estar fundado y antes de dictarse el acto administrativo que lo dispone, se le otorgará al magistrado una vista previa de 5 días hábiles, para que manifieste su consentimiento o exprese las razones de su negativa.

Salvo motivo fundado, ningún juez será trasladado de materia sin su consentimiento. No obstante, cuando ese o cualquier traslado sea previsible con antelación suficiente porque responde a un plan general del Poder Judicial, o a una reforma legislativa, ningún juez denegará injustificadamente su consentimiento.

11) EL Artículo 11 del proyecto modifica el Art. 111 de la LOT, sobre responsabilidad civil de los jueces.

En este sentido, se incorpora una disposición que interpreta los artículos 23, 24 y 25 de la Constitución de la República, en cuanto a que la acción tendiente a la indemnización de los daños y perjuicios causados por actos propios de la función judicial, solo podrán dirigirse directamente contra la Administración de Justicia. Pero, si los daños y perjuicios provienen de dolo o culpa grave, el Estado podrá repetir contra este para el reembolso respectivo. La razón de ser de esta modificación es la siguiente. Estamos respaldando la inmunidad civil de los jueces  como garantía para su independencia. Este principio que es reconocido a nivel internacional, es tomado por esta disposición que hace que responda el Estado y luego, este repita contra el magistrado que actuó con dolo o culpa grave.  En definitiva, con este mecanismo, eliminamos toda forma de presión que pudiera llegar a a ocurrir, como amenazas de eventuales acciones contra los propios  magistrados.

12) Finalmente los Artículos 12 y 13 establecen una serie de modificaciones sobre aspectos de índole disciplinarios.

Se propone que siempre que no configure afectación de la independencia jurisdiccional, la Suprema Corte de Justicia podrá requerir a un juez, que informe con plazo no menor a tres días, en relación a una denuncia recibida en su contra, o a presunta inobservancia que pudiere llegar a justificar el inicio de un proceso disciplinario. Además se propone establecer a texto expreso que todo magistrado sometido a proceso disciplinario tiene derecho a defensa técnica, a que se presuma su inocencia, a controlar toda actividad instructoria, y a la reserva de las actuaciones hasta que culmine el procedimiento, cesando la misma solo en caso de finalizar con sanción.

Señora Presidenta, un país democrático y moderno debe apostar a la creación de normas que le permitan al funcionario público ingresar y ascender de manera transparente y tener resguardos en su carrera administrativa. El derecho a gozar de una carrera administrativa justa, constituye una base fundamental en un país democrático e igualitario. A eso apostamos con esta ley, que esperamos cuente con el mayor respaldo de este cuerpo.

Eso es todo lo que tengo para informar.”

                                                                                                                                                                                                                          Dr. Charles Carrera Leal
                                                                                                                                                                                                                          Senador de la República
                                                                                                                                                                                                   MPP - Espacio 609 - FRENTE AMPLIO