Charles Carrera  

Sin solidaridad, no puede haber Seguridad Social!

Jueves, Diciembre 21, 2017

La seguridad Social surge para cubrir ciertas contingencias, ciertos riesgos que el ser humano sufre a lo largo de su vida: accidentes de trabajo, enfermedades, desempleo, invalidez, vejez y muerte. Se financia sobre la base de un triple aporte: obrero, patronal y asistencia del Estado. Toda la seguridad social se basa en la solidaridad: los que tienen apoyan a los que no tienen. 

Antecedentes

Para entender el problema de los cincuentones, debemos contextualizarlo y analizarlo desde una perspectiva histórica, sobre como fue el desarrollo de la Seguridad Social de nuestro país, hasta la aprobación en el año 1995 de la ley Nº 16.713.

Debemos hacer este análisis, porque parecería que el problema de los cincuentones estuviera únicamente relacionado con la creación del sistema mixto y como este excluyó a un grupo de personas que habían tenido aportes por el sistema anterior y no es así, porque las AFAPS fueron consecuencia directa de un manejo equivocado por parte de los gobiernos blanquicolorados que durante décadas provocaron la descapitalización de las cajas previsionales. Se suele decir y afirmar de manera liviana y superficial que el régimen solidario del BPS es malo en sí mismo. Que es endémicamente deficitario y probablemente sea cierto que necesita apoyo para que sea sustentable (como lo son todos), pero lo curioso de este relato es la falta de autocrítica a la hora de analizar que se hizo durante décadas para agravar aún más esta situación.

Entre 1943 y 1967, se desarrolló un procedimiento conocido como “empapelamiento”, el cual trajo como consecuencia las dos grandes reformas del sistema provisional en el Uruguay: la del año 1979 (implantada en plena dictadura) y la del año 1995. Hay un buen artículo escrito por el docente Ulises Garcia Repetto, que expresa como se dio este fenómeno, recomiendo su lectura.

A través del denominado “empapelamiento”, el Estado uruguayo colocó un alto porcentaje de su Deuda Pública Interna en las cajas previsionales. Este mecanismo fue realizado a través de varias disposiciones legales que obligaban a distintos organismos de seguridad social a convertir el grueso de sus superávit en reservas. A partir de la década del cincuenta, el país comenzó a sufrir un fuerte proceso inflacionario, el cual se siguió agravando durante la década del sesenta. Este proceso inflacionario, sumado al hecho de que la Deuda Pública a favor de las cajas no era indexada (no se ajustaba de acuerdo a la inflación), provocó que las reservas de las cajas prácticamente desaparecieran, ya que el valor de los papeles públicos se tornó insignificante. A partir de allí, el sistema previsional se convirtió en una carga para las finanzas del Gobierno Central, que debió asistirlas financieramente a partir de los años setenta.

Este proceso se desarrolló a través de una segunda vía, y esta es esencialmente grave! porque implicó un apoderamiento de los aportes por parte del Gobierno Central, que fue a través de la retención de las rentas afectadas e inclusive parte de los aportes obrero-patronales correspondientes a las cajas y, luego, saldar estos adeudos entregando títulos de deuda que no encontraban compradores en el público debido a las bajas tasas de retorno (1).

Pero no solo eso, con el correr de los años se extendió la práctica de demorar la tramitación de los expedientes jubilatorios. Las causas de estas demoras estaban ligadas a la ineficiencia administrativa, pero no solo eso. Existía un intento de reducir las jubilaciones al nivel del ingreso de la Caja, a los efectos de combatir el desfinanciamiento. Esta situación trajo aparejado el clientelismo, donde muchos políticos se convirtieron en “tramitadores profesionales” de jubilaciones. Un manejo injusto con favoritismos, donde algunos recibían jubilaciones astronómicas y otros jubilaciones de hambre.

Todo lo antedicho tiene la finalidad de demostrar, como fue el manejo de la seguridad social de este país y cómo llegamos a la reforma que implantó el sistema mixto y que provocó el problema de los cincuentones, que hoy solucionamos a través de esta reforma legislativa. Pero no solo eso, es un error garrafal que cometen quienes responsabilizan a la reforma constitucional de 1989 de haber desfinanciado la seguridad social (2).

Sin esa reforma, las jubilaciones hubieran seguido siendo las variables de ajuste en momentos de crisis financiera del país. Esa reforma dio garantías a los jubilados, ya que les permitió tener una perspectiva real de la evolución de sus montos jubilatorios. ¡No culpen a la reforma del 89! Esta fue consecuencia del manejo irresponsable que se hizo de las jubilaciones. Culpen a la pésima administración que hicieron los partidos tradicionales con respecto al sistema previsional. La razón fue el despilfarro y el desfinanciamiento que realizaron los partidos tradicionales durante décadas.

Solución legislativa acordada por el Frente Amplio

El origen del problema de los cincuentones, lo conocemos todos, fue la ley Nº 16.713 con la creación del sistema mixto. Esa solución noventera, que fue un engendro importado de un modelo que se impuso en varios países, pretendió solucionar el manejo irresponsable que durante décadas realizaron los partidos tradicionales, con respecto al sistema de seguridad social. Ese sistema mixto, combina para la franja media, el sistema de capitalización por ahorro individual administrado por las AFAPs con el sistema de solidaridad intergeneracional.

Esta reforma implicó un verdadero cambio de modelo en el Uruguay!. Esta reforma de la seguridad social, supuso el abandono del “Uruguay Batllista” que nos caracterizó durante décadas, dándonos un lugar de privilegio dentro de los países con buen desarrollo social. Además, “la nueva ley deja de lado aquel principio artiguista de que los más infelices sean los más privilegiados”, donde la seguridad social de base solidaria, no es otra cosa que una manifestación moderna de aquel principio. 
Es que junto con las tesis flexibilizadoras del derecho del trabajo, que estuvieron bastante en boga durante los años 80 y 90 y desgraciadamente reaparecen nuevamente en países de la región como Brasil o Argentina, se suman estas ideas privatizadoras de la seguridad social que no solo apuestan a reducir costos, sino que persiguen además la utilización de los dineros de la seguridad social, con el fin de la creación y fomento de mercados de capitales.

Una visión economicista del problema, con la cual discrepamos ideológicamente!. Diferente es la situación de blancos y colorados, que plantean este sistema como una panacea! Lo defienden y no reconocen las falencias! Los problemas! Los errores de diseño, de los cuales hoy, algunos pudimos solucionar! El de los treintañeros de la década del 90!
Las falencias del régimen vigente, van más allá de los aspectos ideológicos.

El primer problema, es el egoísmo, y aquí si hay ideología! Es inconcebible, que en la crisis del año 2002, que fue cuando peor nos fue a los uruguayos, las AFAPs tuvieron una rentabilidad elevada, cuando cayeron drásticamente los salarios reales. Sin embargo, en el resto del período dicha tasa se modera. O sea, con crecimiento del empleo y los salarios, la tasa disminuye. Probablemente, se necesite un análisis más profundo para explicar este fenómeno, pero me animaría a plantear una hipótesis al respecto. El grueso del negocio de las AFAPs son los títulos de deuda pública y en aquellos tiempos de crisis, estos tenían mayor rentabilidad debido a los altos riesgos.

arecería entonces que al país le tiene que ir mal para que las AFAPs generen rentabilidad. Parecería que el crecimiento del empleo y los salarios poco tienen que ver con los éxitos económicos de las AFAPs.

Desde nuestra visión de izquierda consideramos que la seguridad social no es un negocio para unos pocos, es la garantía que le permite a nuestros jubilados vivir de la forma más digna posible sus últimos años de vida.

El segundo problema, es la operativa del sistema mixto, en la cual el Banco de Previsión Social realiza el trabajo de recaudación, la AFAP administra los fondos y genera valor y esta (al momento de la jubilación de la persona) transfiere a la Aseguradora el monto total para que esta última pague la renta vitalicia, contiene aspectos que en algún momento se deberían corregir. Me refiero concretamente al trabajo que realiza el Banco de Previsión Social recaudando los aportes que luego son enviados a las AFAPs. En su momento el BPS tuvo la intención de cobrarle una comisión por ese trabajo de recaudación a las AFAPS, pero dicho acto administrativo fue revocado por el TCA.(3)

¡¡¡O sea, el Estado realiza un trabajo esencial para la operativa de un privado y sin embargo, no tiene derecho a cobrarle una comisión por eso!!! Ya que estamos discutiendo seguridad social, deberíamos tomar en cuenta este tipo de falencias, para buscar posibles soluciones a futuro.

El tercer problema, que merece mención especial, es que  el Banco de Seguros del Estado (BSE) es la única empresa aseguradora que paga las rentas vitalicias resultantes del monto previamente administrado por las AFAPs(4). Porque no existen privados desarrollando está tarea? Es porque el negocio no es rentable, y provoca pérdidas económicas!

El proyecto de los cincuentones es apenas una solución parcial de un problema mucho más grande, pero por eso no deja de ser justa y necesaria la aprobación de esta ley. El problema surge del propio Artículo 2 de la Ley Nº 16.713, el cual comprendió a las personas menores de cuarenta años de edad a la fecha de entrada en vigencia de la ley. Estas personas, que habían realizado aportes por el sistema de solidaridad intergeneracional previo a la aprobación de la ley, quedaron excluidos del régimen de transición. A la hora de jubilarse, si se comparan con otros que se jubilan por el régimen de transición, sus jubilaciones son sustancialmente menores. Esta ley es positiva porque permite reparar a quienes están comprendidos en esta situación. Es una ley reparatoria, sin duda.

Estas medidas permitirán una mejora sustancial de las prestaciones jubilatorias de la población comprendida por la ley. Esta propuesta es además justa, porque le permite decidir a los interesados si quieren o no cambiarse de régimen. Pero es además destacable la incorporación realizada por la bancada de diputados frenteamplista, la cual incorporó a quienes ya se han jubilado bajo dicho régimen, quienes fueron obligados a pasarse al sistema mixto. De esta manera, nadie queda afuera.

Un cambio muy relevante acordado en Diputados y que es acorde al programa del Frente Amplio, fue el de poner un tope a las comisiones de las AFAPs. Dicho tope, que resulta ético y necesario, pone las cosas en su justa medida y comienza a tratar este sistema no como un negocio para unos pocos, sino como lo que es: una prestación de seguridad social. La misma es además justa, porque establece los mismos topes en las comisiones para todas las AFAPs.

Al día de hoy, las Comisiones de las AFAPs de capitales privados son entre un 128% y un 169% más altas respecto a las de República AFAPs. (ver tabla 1)

Los ingresos por Comisiones de las AFAPs entre 2005 y 2016 (11 años) se incrementaron drásticamente en términos reales, dando cuenta del muy importante aumento del lucro por parte de las AFAPs de capitales privados.(ver tabla 2)

En 2016, el total cobrado por Comisiones ascendió a casi U$S 88 millones. Dentro de ese total, las AFAPs de capitales privados están cobrando casi U$S 61 millones, lo que representa un 70% del total, pese a que solo administran el 43% del Fondo de Ahorro Previsional y abarcan al 56% del total de cotizantes. (ver tabla 3)

Los siguientes indicadores extraídos de los balances de 2016 publicados por el Banco Central muestran lo “abusivo” de las ganancias que se están obteniendo en el sector. Las AFAPs de capitales privados obtienen un Resultado de aproximadamente el 100% de los Gastos y ese Resultado representa aproximadamente el 70% del Patrimonio. (ver tabla 4)

Esta ley propone un tope que consiste en multiplicar por 1,5 la Comisión de la AFAP con menor Comisión del mercado (actualmente República AFAP). La propuesta establece que el Banco Central determinará trimestralmente el valor de la comisión máxima a cobrar.

Con los niveles de Comisión que se cobran actualmente, el TOPE se ubicaría en 7,4%, es decir, el 4,9% que hoy cobra República AFAP multiplicado por 1,5. En caso de que las 3 AFAP privadas pasen a cobrar el TOPE, esto implicaría una reducción de la comisión de entre un 34% (Unión Capital) y un 44% (Integración).

Éste cambio es muy importante e impacta en todos los activos, en este sentido podemos afirmar que existen estudios que revelan el significativo peso de la comisión en la capacidad de ahorro y por ende en la cuantía de la prestación que recibirá el afiliado. En un análisis de las comisiones que realiza la Asesoría General en Seguridad Social del Banco de Previsión Social de 22 de mayo de 2013 se estima que “por cada medio punto que aumenta la comisión de la AFAP la prestación obtenida a posteriori por dicho afiliado se ve reducido en un entorno del 4%. O sea por cada punto de comisión la prestación obtenida se reduce casi un 8%.”

Por todo lo expuesto, quiero afirmar que luego de la sanción de está Ley, estaremos un poco más cerca de forjar un sistema de seguridad social, justo y equitativo.

1- El Tribunal de Cuentas advirtió sobre este modo de operar del Gobierno Central que desconocía disposiciones legales expresas contra la creación de deuda sin autorización previa del Parlamento. En el informe presentado en 1955, señalaba: “los fondos que se recaudan por cuenta de los organismos de Previsión, constituyen un arbitrio que financia los desequilibrios que se producen entre los ingresos y pagos que debe recaudar y realizar respectivamente, el Tesoro Nacional. Se constituye así una nueva expresión de deuda flotante, sin que exista precepto legal que la autorice, y representa una contravención a las disposiciones contenidas en el artículo 17 de la ley N° 11925 de 27 de marzo de 1953….este  pasivo financiero acusa un ritmo creciente, lo que revela la incapacidad del giro normal del Tesoro Público, para librarse de él”

2- Art. 67 de la Constitución: (…) Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación del Indice Medio de Salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central. Las prestaciones previstas en el inciso anterior se financiarán sobre la base de: A) Contribuciones obreras y patronales y demás tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrán ser afectados a fines ajenos a los precedentemente mencionados, y B) La asistencia financiera que deberá proporcionar el Estado, si fuera necesario.

3- Sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Nº 562/2008, 143/2009, 322/2009, 381/2009 y 503/2010.

4- Esta se calcula a través de las circulares 2111 y 2287 del Banco Central del Uruguay. La circular 2287 de octubre de este año, actualiza la Nº 2111.

Dr. Charles Carrera Leal
Senador de la República
MPP – Espacio 609 - FA